SKJØRT STORFYLKE: Bildet er fra et av forhandlingsmøtene mellom fylkespolitikerne i Troms og Finnmark. Foto: Inger Prestæng Thuen/Nordlys

Rapport fra 2028: Slik gikk det med storfylket Troms og Finnmark

Tre scenarioer for hva som sannsynligvis kan komme til å skje med det fusjonerte storfylket Troms og Finnmark.

Den 8. juni i fjor vedtok Stortinget den såkalte regionreformen, som bl.a. innebærer at Troms og Finnmark skal slås sammen til et storfylke fra 2020. Det har et halvt års tid pågått forhandlinger mellom representanter for de to fylkene, bl.a. om hvordan den det nye politiske og administrative styringsstrukturen skal utformes. Dette har vært usedvanlig vanskelige forhandlinger med høyt konfliktnivå.  Det er svært sterke meninger om selve sammenslåingen. I Finnmark har motstanden vært formidabel, og betydelig sterkere enn i Troms.  15. februar 2018 ble det signert en fremforhandlet avtale på Gardermoen mellom representer for de to fylkene. Gardermoavtalen vil med nokså stor sannsynlighet bli avvist av Fylkestinget i Finnmark allerede 14 og 15. mars.

Det hersker derfor betydelig usikkerhet om den videre sammenslåingsprosessen. Usikkerheten gjelder både hvordan det nye fylkets institusjoner vil bli utformet samt hvilke konsekvenser det vil kunne få for livene som skal leves i denne regionen fra 2020. Det finnes selvsagt heller ingen vitenskapelige metoder for å gi sikre svar på disse spørsmålene. Til det er det fortsatt altfor mange ukjente i ligningen. Selv ikke interessene til de involverte aktørene, altså hva man vil og hvor man vil, kan regnes som avklarte, stabile og forutsigbare. En innsikt fra mange studier av beslutningsprosesser og store reformer er at aktørenes interesser svært ofte egentlig er uavklarte og godt kan transformeres og til og med skifte totalt underveis i prosessene.  For eksempel tyder mye nå på at stadig flere i Troms som tidligere har vært positive til sammenslåingen nå revurderer sin oppfatning – ikke minst når man ser hvor sterk og varig motstanden i Finnmark er. Som politisk redaktør i Nordlys, Skjalg Fjellheim, formulerer det: «Det er gjerne grenser for hvor mye uvenn man tillater seg å bli med en nabo som man har vært venn med i uendelige tider og særlig dersom man ikke selv forstår hvorfor fylkene skal slås sammen – og når heller ikke andre kan gi presise og overbevisende svar på det vanskelige spørsmålet hvorfor».  

Til tross for fundamental usikkerhet om hvordan dette vil gå, har de fleste et ønske om å få redusert usikkerheten så godt det lar seg gjøre og å få opp noen anslag over hvordan reformprosesser – som den vi står overfor nå – sannsynligvis vil kunne forløpe og med hvilke effekter. En måte å imøtekomme et slikt ønske er å bruke scenarioteknikken, altså at man ved å sette sammen noen mer eller mindre sikre kunnskapselementer kan få opp noen mulige - mer helhetlige - bilder av hvordan fremtiden vil kunne komme til å arte seg.  

I denne artikkelen presenteres tre scenarioer for hva som sannsynligvis kan komme til å skje med det fusjonerte storfylket Troms og Finnmark. Ingen av de tre er usannsynlige, men det får være opp til leserne å mene noe om hvilke av dem som er mest og minst sannsynlig. Endelig åpner også scenarioteknikken for å nærme seg normative spørsmål, altså hvilke av scenarioene man ønsker skal realiseres. Den hjelper også for å få stilt i klarsyn hva man ikke ønsker seg. La meg her nevne ei bok som Ottar Brox publiserte i 1995, med tittelen «Dit vi ikke vil» - og med undertittelen «Ikke-utopisk planlegging for neste århundre». Brox argumenterer for at når vi forsøker å fange utviklingstrender innover i fremtiden, så er det kanskje vel så viktig å få klarhet i hva man overhodet ikke ønsker skal skje som å ha krystallklare - og ofte urealistiske målsettinger for hva som bør og skal skje. Noen oppfatter kanskje en slik posisjon som vel passiv, mens andre ser mer positivt på den og som en rasjonell strategi for skadeforebygging. Selv vil jeg ikke bidra med vurderinger over hvilke av de tre scenarioene som er mest og minst ønskverdig.

Tre scenarioer

Her presenteres de tre scenarioene. Vi setter oss inn i en sølvglinsende tidsmaskin, fester sikkerhetsbeltene, stiller inn alle digitale systemer på målet, som er mars 2028, og trykker «enter» En liten rykning går gjennom fartøyet – og så er vi der, nøyaktig 10 år inn i selveste fremtiden.

Første scenario: Troms i skvis

I det første scenariet viser det seg at vi har landet i en fullsatt storsal i Statens Hus i Vadsø. Alt av samfunnstopper og mediefolk har benket seg for å høre Fylkesmannen i Troms og Finnmark sin årlige tale om tilstanden i stor-regionen.  Fylkesmannen oppsummerer innledningsvis hva som har skjedd i løpet av de ti årene som har gått siden Stortinget vedtok regionreformen. Han minner om at den svært langvarige og konfliktfylte striden mellom Troms og Finnmark om fylkeshovedstadens lokalisering i første omgang endte med at Fylkestinget i Finnmark avviste den fremforhandlete Gardermoavtalen. Regjeringen ved næringsministeren prøvde så å sette hardt mot hardt, bl.a. ved å opprette en fellesnemd med et flertall av representanter fra Troms.  Fellesnemden hadde betydelige frihetsgrader til å detaljere og gjennomføre sammenslåingen. Fra Troms var forhandlingsposisjonen klar og den samme som man hadde fulgt i Gardermoforhandlingene: man ville ha den politiske og administrative ledelsen av fylkeskommunen til Tromsø. Det ble bl.a. begrunnet med at ledelsen av Fylkesmannsembetet allerede var vedtatt lagt til Vadsø. Representantene fra Finnmark hadde et helt annet utgangspunkt. Det kom til langvarige, intense og meget konfliktfylte forhandlinger i fellesnemden utover høsten 2018.

Frykt for katalanske tilstander. Etter at Fylkestinget i Finnmark sa nei til Gardermoavtalen, var næringsministeren raskt ute og signaliserte at man ville være «hard i klypene»: dersom man ikke frivillig ville forhandle frem en avtale, ville Regjeringen selv ta de nødvendige grep. I Troms-leieren var de fleste også nokså sikker på at den nye situasjonen ville gi fordel for Troms, og at Finnmark ville tape på avvisningen. Men utover våren 2018 ble det klarere at de stadig sterkere protestene fra Finnmark gradvis slo inn og gjorde inntrykk både på Regjeringen og på store deler av styringsverket i hovedstaden. Hovedstadsmediene hadde også plutselig oppdaget hva som var i emning i Finnmark. Dagbladet skrev på lederplass i juni 2018: «Nå må Regjeringen trå varsomt. Ingen er tjent med katalanske tilstander i vårt nordligste fylke, som attpåtil er Norges grense mot et stadig mer aggressivt Russland». Selv om Regjeringen ikke kunne gripe direkte inn i den nyvalgte fellesnemdas arbeide, kom det utover sommeren og høsten 2018 mange rykter og lekkasjer om at man i Regjeringen og sentralforvaltningen svært gjerne så at Finnmark ble tilgodesett mer denne gangen enn hva var tilfelle i Gardermoavtalen. Det reflekterte selvsagt at stadig flere i hovedstaden var bekymret for at opprøret i Finnmark skulle eskalere. Det var en stemning preget av at Regjeringen tilsynelatende hadde dårlig samvittighet på Finnmarks vegne for en slurvete gjennomført reform. Tidligere ordfører i Tromsø, Herman Kristoffersen, fanget denne stemningen presist i en aviskronikk 9. mars 2018. Han formulerte det slik: «Den såkalte dårlige samvittigheten som kommer ut av dette statlige diktatet kan alltids brukes til noe i fremtiden. Det er som å sette noe i banken, overstyringa fra statsmakta blir en kapital som kan brukes ved neste korsvei». Og nettopp dette var en øvelse Finnmarkingene behersket godt.

Fordel Finnmark. Etter harde tak i Fellesnemden ble det klart at Fylkeskommunens politiske ledelse ble delt mellom Vadsø og Tromsø. I forhold til Gardermoavtalen ble det også en langt jevnere fordeling av administrative funksjoner mellom Vadsø og Tromsø. I tillegg kom det sterke krav fra Finnmark om at absolutt hele Fylkesmannsembetet måtte lokaliseres til Vadsø. Fra høsten 2019 ble så fylkesmannsfunksjonene gradvis flyttet over til Vadsø.  Men misnøyen i Finnmark mot det man omtalte som tvangssammenslåingen var fortsatt betydelig og varig. Denne motstanden fikk også stor betydning for lokaliseringen av oppgaver som skulle overføres fra staten og til de nye fylkene etter at ekspertutvalget (Hagenutvalget) i 2018 hadde foreslått overføring av en rekke konkrete oppgaver og virkemidler. I det knallharde klima av motstand fra Finnmark ble en betydelig del av disse oppgavene lagt til Finnmark, de fleste til Vadsø, men også til Kirkenes, Alta og Hammerfest.   

Tromsø sakker akterut. Til sammen har endringene ført til at samlet antall arbeidsplasser i Tromsø knyttet til fylkeskommunen og fylkesmannen nå i 2028 er redusert med drøyt 50 prosent sammenliknet med situasjonen i 2019. Fylkesmannen sier at han etter sammenslåingen av de to fylkene er blitt stadig mer bekymret for utviklinga i Tromsø-regionen. Den langvarige og sterke befolkningsveksten i regionen bremset kraftig opp utover på 2020-tallet. Faktisk har kommunen tre år på rad siden 2025 hatt en svak tilbakegang i befolkningstallet. Pr 1.1. i 2028 bor det knappe 69.000 mennesker i Tromsø. Det har dels å gjøre med at innvandringen fra andre land nesten helt har stoppet opp. Men, sier Fylkesmannen, det er liten tvil om at det betydelige tapet av offentlige arbeidsplasser - først og fremst ved flyttingen fylkesmannsembetet og store deler av fylkeskommunen og ved at stort sett ingen av de tidligere statlige oppgaver som ble fylkesfisert ble lagt til Tromsø - har klart bidratt til å bremse opp veksten i byen. Men en ting er at dette har vært kjent – et mer åpent spørsmål er hvorvidt det har vært erkjent.  Avisa Nordlys har to dager før Fylkesmannens tale tatt dette opp på lederplass. Der skrives det bl.a. at byens tilbakegang etter implementeringen av regionreformen var en varslet katastrofe som politikerne i Troms tok for lett på. I lederkommentaren minnes det på om at Bodø har tatt kraftig innpå Tromsø; der er befolkningstallet akkurat nå bikket 60.000. Lederskribenten går så langt som til å kreve at tiltakssonen for gamle Finnmark og Nord-Troms bør utvides til også å omfatte Tromsø-regionen for å snu den negative utviklingen

Sør-Troms inn i Nordland. Men det er ikke bare i Tromsø-regionen at Fylkesmannen ser mørke skyer i horisonten denne grå februardagen i 2028. Han er også bekymret for utviklingen i Sør-Troms, og særlig i Harstad-regionen. Derifra har det kommet stadig sterkere protester mot at regionreformen har betydd at det meste av fylkesadministrasjonen nå ligger i Vadsø.  Ikke minst er man frustrert og irritert over dette i Sør-Troms.  Selv med all verdens trådløs kommunikasjonsteknologi opplever man i sørfylket daglig ulempene ved at det uansett er 96 mils vei mellom Harstad og Vadsø, omtrent nøyaktig like langt som fra Oslo til Mo i Rana. Det har bidratt til at både politikere og næringslivsfolk i regionen har orientert seg stadig sterkere mot Nordland Fylke og Bodø. Fylkesmannen kommenterer derfor forhandlingene som nå pågår mellom Troms og Finnmark og Nordland etter at kommunene Harstad, Kvæfjord, Gratangen, Lavangen, Salangen og Ibestad alle har bedt om å bli overført til Nordland Fylke. Det er helt klart at dette ikke er noe Fylkesmannen ønsker, men argumentene fra Sør-Troms er knallsterke og basert på dokumentasjon av de betydelige ulempene av å ha blitt en utkant i det nye enormt store Troms- og Finnmark. Nordland er klar til å ta imot. Regjeringen har signalisert at inkluderingen av Sør-Troms - kommunene formelt kan skje fra 1. 1. i 2029. Da er Bardu, Lenvik, Sørreisa de sørligste kommuner i Troms og Finnmark.  

Andre Scenario: Et havarert ekteskap

I den andre tenkte reisen inn i fremtiden kommer vi ut av tidsmaskinen i mars 2028 i Tromsø og er inne i konferansesalen på et av byens hoteller. Fylkesmannen i Troms og Finnmark skal holde sin årlige tale der hun kommenterer ulike aspekter ved samfunnsutviklingen.  Det meste av talen i år handler om oppløsningen av det tidligere sammenslåtte fylket Troms og Finnmark. De to tidligere selvstendige fylkene ble formelt slått sammen i 2020. Drøyt fem år etter, i 2025, gjorde imidlertid Stortinget et vedtak om å splitte opp storfylket. Dermed ble Troms og Finnmark igjen selvstendige fylker. Etter å ha minnet på om dette, går Fylkesmannen over til å analysere hvorfor det sammenslåtte storfylket havarerte etter en så kort periode.

 Etter at Fylkestinget i Finnmark i mars 2018 sa nei til den fremforhandlete avtalen mellom de to fylkene, bestemte Regjeringen at det skulle etableres en fellesnemd med et flertall av representanter fra Troms. Denne nemda fikk vide fullmakter til å detaljere innholdet og å planlegge den praktiske gjennomføringen av sammenslåingsprosessene. Prosessen i fellesnemda endte med at det opprinnelige forhandlingsresultatet fra Gardermoavtalen av 15 februar 2018 ble vedtatt. Det innebar at den politiske og administrative ledelsen av fylkeskommunen ble lagt til Troms. Men selv om sammenslåingen nå var formelt gjennomført, vokste motstanden betydelig i Finnmark utover i 2019 og 2020. I sin tale trekker Fylkesmannen fram det hun mener var de fem viktigste grunner til at motstanden økte og til slutt endte med oppsplitting

Overkjørt.  Motstanden i Finnmark mot sammenslåingen hadde vært sterk lenge før Stortinget fattet vedtaket om sammenslåing i 2017. Men den ble kraftig fyrt opp etter at Fylkestinget i Finnmark hadde vedtatt å avvise Gardermoavtalen. Det som satte sinnene i kok, var Regjeringens reaksjon etter Fylkestingets vedtak. Mange hadde håpet og også forventet at Regjeringen etter Fylkestingets avvisning av Gardermoavtalen ville oppnevne en fellesnemd med like mange representanter fra Finnmark som fra Troms. Det skjedde ikke. Det ble av mange tolket som det endelige beviset på at sentrale myndigheter var villige til å kjøre over Finnmark og å bruke makt for å tvinge de to fylkene sammen. Det førte til en stadig mer forbitret stemning, særlig i Finnmark, men i raskt økende grad også i Troms. 

Strid om Fylkesmannens lokalisering. Selv om reformen av Fylkesmannsinstitusjonen i utgangspunktet ikke var en del av regionreformen, ble vedtaket om å flytte ledelsen av Fylkesmannsembetet i Troms til Finnmark og Vadsø en viktig del av det politiske spillet rundt regionreformen og vedtaket om at fylkeskommunens politisk og administrative ledelse skulle ligge i Tromsø. Den enkle tanken var at når Finnmark fikk Fylkesmannen, så kunne Troms få fylkeskommunen.  I en redaksjonell artikkel i Vadsøavisen iFinnmark i begynnelsen av februar 2020 ble det imidlertid slått stort opp at det drøyt fire år gamle vedtaket om å flytte Fylkesmannen i Troms til Vadsø bare i begrenset grad var blitt gjennomført i praksis. Nå, fire år etter, var det faktisk flere ansatte hos Fylkesmannen i Troms enn det var da flyttingen ble vedtatt. På lederplass skriver avisen slik: «Dette illustrerer innsikten om at vedtak er en ting, mens implementering er noe ganske annet. Her har Stortingets vedtak blitt effektivt trenert. Det har bl.a. ført til at Vadsø samlet sett sitter med bare 40 prosent av arbeidsplasser knyttet til Fylkesmann og fylkeskommune enn det man hadde før regionreformen».

Fjellet som fødte en mus. I den endelige avtalen etter forhandlingene i fellesnemda mellom de to gamle selvstendige fylkene Troms og Finnmark, sto det at de nye oppgavene som skulle overføres fra Staten til fylkene i hovedsak skulle lokaliseres til Vadsø – som en kompensasjon for at Tromsø fikk fylkeshovedstaden.  Bakgrunnen var at det Regjeringsoppnevnte ekspertutvalget i februar 2018 la frem sitt forslag om å flytte til sammen 5000 statlige arbeidsplasser og oppgaver for 24 milliarder kroner til de nye fylkeskommunene               Lovnadene om å få tilført slike arbeidsplasser til Finnmark og særlig til Vadsø, var en viktig joker for å få til konsensus – om enn svak – da man forhandlet. Men etterpå, utover høsten 2019 og våren 2020 da Regjering og senere Stortinget behandlet ekspertutvalgets forslag, ble de aller fleste forslagene skutt rett ned. Årsaken var bl.a. at det oppsto en sterk allianse av organisasjoner og aktører med egentlig nokså kryssende og ulike interesser – men likevel med felles interesser i å terminere de aller fleste forslag om fylkesfisering av statlige arbeidsplasser. Arbeiderpartiet var for eksempel meget lunkent i saken. Det avspeiler at arbeidstakerorganisasjonene som organiserte statsansatte, mobiliserte og dermed sterkt bandt opp Arbeiderpartiet, som tradisjonelt har stor velgeroppslutning fra nettopp disse gruppene.

Høyre var heller ingen pådriver for å effektuere overføring av statlige arbeidsplasser til fylkene.  Det reflekterte at det stred mot Høyres ryggmargreflekser å være med på det som ville være en massiv oppbygging av fylkeskommunene – et forvaltningsnivå som man i Høyre ikke har hatt særlig sans for, og som man til og med har programfestet skal vekk. At regionreformen la opp til å tilføre fylkeskommunene 30 prosent økte budsjetter, atskillig flere stillinger, samt makt hentet fra direktoratene, var for mange solide Høyrefolk et sant mareritt som politikkens tyngdelover tvang dem til å støtte med stivt pokerfjes.

1 april 2020 omtalte VG den stort sett komplette nedskytingen av alle ekspertutvalgets forslag på lederplass under følgende overskrift: Fjellet som fødte en mus.

Organisert motstand. Mange spådde rundt 2018 at konfliktene mellom Finnmark og Troms ville bli dempet og kanskje bilagt for godt når beslutningene om lokalisering og dimensjonering av de ulike fylkeskommunale funksjoner endelig var tatt. Fylkesmannen kommenterer dette, og slår fast at på dette punktet var det mange som tok feil. Motstanden mot sammenslåingen av de to fylkene holdt seg. I stedet for å avta, ble den faktisk gradvis forsterket. Det reflekterte også at motstandsbevegelsen ble kraftfullt organisert i en aksjon kalt «Nei til Tvangsekteskapet, ja til deling av Finnmark og Troms». Hovedkontoret for organisasjonen lå i Vadsø, og det ble etablert et tyvetalls lokallag spredt utover i hele gamle Finnmark fylke. Et av de største lokallagene lå faktisk i Tromsø. Det ble etablert allerede våren 2019.

I en artikkel på NRK-ytring den 24 februar 2018 ga NRK-reporter Lars Nehru Sand en presis beskrivelse av bakgrunnen for den sterke motstanden i Finnmark. Han formulerte det slik (sitat): «Du kan alltids si at sinnet i Finnmark ligner på noe som alltid har preget sammenslåingsdebatter, Men det er ikke vanskelig å forstå at dette er noe helt annet. Det går en slags tråd fra gjenoppbyggingen etter krigen, via fiskeindustridød langs kysten, reindriftsavtaler, fornorskning og fiskekvoter til det å alltid måtte forholde seg til at storsamfunnet rent geografisk er langt unna».

 «Her er løsningen, men hva er problemet?» Fylkesmannen avslutter med en forsiktig formulert kritikk av tidligere regjeringer for måten regionreformen ble planlagt og gjennomført på. Hun mener at en del av forklaringen på hvorfor «ekteskapet» mellom Troms og Finnmark ble oppløst ligger nettopp her. Mens mye av diskusjonen handlet om hvordan man skulle gjennomføre sammenslåingen – for eksempel hvilke funksjoner og oppgaver som skulle lokaliseres hvor – så var det nokså øredøvende taust når spørsmålet ble stilt om begrunnelsen, altså hvorfor de to fra før av store fylkene skulle slås sammen til ett. Dette spørsmålet ble stilt stadig oftere, men de få svarene som kom var alle stort sett like uklare og til dels svulstige. Et svar var at fylkene ved å slå seg sammen ville være i posisjon til å få overført oppgaver og makt fra staten. Men dette incentivet ble stort sett helt borte på veien. Dels kom ekspertutvalgets forslag til oppgaveoverføring altfor sent til å være motivator – lenge etter at sammenslåingsprosessen var dratt i gang, og dels var overføring av makt og nye oppgaver slett ikke reservert de fylkene som tok belastningene ved å slå seg samme. Nordpå, for eksempel, ville Nordland som valgte å stå utenfor alle diskusjoner om sammenslåinger i prinsippet få tildelt like mye makt, oppgaver og midler som det sammenslåtte Troms og Finnmark.

 Et annet forsøk på å begrunne hvorfor fylkene skulle slå seg sammen var at det ville skape kapasitet for mer samlet og kraftfull opptreden overfor nasjonale myndigheter – og dermed også ville kunne gi større gjennomslagskraft for regionale krav. Men denne forutsigelsen viste seg å være tuftet på tynn teori. Det vedvarende høye konfliktnivået mellom aktører på hver side av den gamle fylkesgrensen overskygget og lammet nemlig de fleste forsøk på samlet opptreden. Fylkesmannen nevner en rekke områder der det lå til rette for samlet opptreden, men uten at man maktet det i praksis de få årene de to fylkene var sammenslåtte. Et slikt eksempel er den regionale helsesektor og veisektor. I sammenslåingsprosessen for ti år siden ble det bl.a. stilt krav både fra Finnmark og fra Troms-politikere om at man i det nye storfylket måtte få langt sterkere hånd på rattene på disse områdene.

Man ønsket ikke å bli fjernstyrt fra Helse Nord og fra Statens Vegvesen Region Nord – begge lokalisert i Bodø, og altså i et annet fylke. Fylkesmannen konstaterer at det aldri ble satt trykk bak dette kravet, som følge av at de interne rivningene lammet evnen og viljen til samlet opptreden utad. Mange Finnmarkinger, for eksempel, oppfattet Troms og Tromsø som sentralistiske etter sammenslåingen og så ingen grunn til å hjelpe til med å få flyttet regional helsemakt og veimakt fra Bodø til Tromsø.

Havariet. Helt fra sammenslåingen tok stadig flere til ordet for at Troms og Finnmark burde skille lag og igjen bli to selvstendige fylker. Kravet fikk ekstra kraft etter at Arbeiderpartiet på landsmøtet allerede i 2020 vedtok å programfeste slik oppsplitting. På lederplass i avisen Nordlys skrives det slik i mai 2020 i en kommentar til landsmøtevedtaket i Arbeiderpartiet: «Vi må erkjenne at sammenslåingen av Troms og Finnmark var et historisk feilgrep. Nå peker mye i retning av at ekteskapet mellom Troms og Finnmark snart oppløses at de to igjen blir to selvstendige fylker. I lys av erfaringene de siste ti årene vil Nordlys støtte en slik utvikling». 

Det skulle imidlertid gå fem år før denne profetien ble en realitet. Arbeiderpartiet gjorde et godt valg ved stortingsvalget i 2025, og partiet kom i regjeringsposisjon. Et av de første vedtak den nye Regjeringen fattet, var oppløsning av det da seks år gamle storfylket Troms og Finnmark.

 

Tredje Scenario: Et langsomt bedre fornufts-ekteskap.

I den tredje fiksjonsbaserte fremtidsreisen lander vi i året 2028 og er igjen i Vadsø i storsalen i Statens Hus. Fylkesmannen som skal til å holde sin årstale, åpner med et langt tilbakeblikk på regionreformen. Hennes hovedbudskap her er at etter en meget vanskelig start, tyder mye de siste fire, fem årene på at ting etterhvert går seg litt til. Hele tiden er det imidlertid nokså «bumpy», som flykapteiner kaller turbulens. Men Fylkesmannens hovedinntrykk er, som hun uttrykker det, at «det lyser likevel grønt- om enn svakt -  på stadig flere kontrollamper». Fylkesmannen mener at den langsomme men likevel positive utviklingen i hovedsak skyldes at man har klart å gjøre et rimelig bra politisk håndverk når det gjelder utformingen av det politiske-administrative styringssystemer i storfylket – og særlig hva gjelder fordeling og lokalisering av oppgavene. Samtidig ser hun imidlertid flere ikke tilsiktede og ikke ønskede bieffekter av de løsninger man har valgt.

Et duplisert politisk-administrativt system. Fylkesmannen minner om at utgangspunktet rett etter Stortingets vedtak om sammenslåing 8. juni 2017 var svært vanskelig – ja nærmest, av typen helt umulig. Etter at Gardermoavtalen var forkastet, forsto både Regjeringen og representantene i den nye fellesnemda at «løsningen» med å fordele Fylkesmannen til Vadsø og fylkeskommunen i hovedsak til Tromsø var altfor enkel og ikke gjennomførbar i praksis. Resultatet av de langvarige forhandlingen i fellesnemden ble derfor at man utformet en langt mer kompleks politisk-administrativ struktur for det nye storfylket. Selv om man ikke uttalte det eksplisitt, var det tydelig at man i praksis fulgte et prinsipp om duplisering, det vil si at man langt på vei bygde opp parallelle strukturer og funksjoner i Vadsø og i Tromsø. Dette var åpenbart et prinsipp for organisasjonsdesign som Regjeringen overhodet ikke ønsket. I den kritiske fasen i årene 2018 og 2019 var man imidlertid meget forsiktig med å signalisere skepsis til det arbeidet fellesnemda gjorde, bl.a. av frykt for å ødelegge den gryende men likevel skjøre konsensusen i fellesnemda.

Den dupliserte strukturen viste seg å ha tre tydelige effekter. Den første var at det åpenbart bidro til å «stille stormen», i den forstand at den uttalte motstanden mot sammenslåingen avtok betydelig i styrke. Den andre var at det ble et nokså uoversiktlig regionalt forvaltningsapparat, og med til dels uklare og uavklarte ansvarsforhold og som relativt ofte førte til at det blusset opp dragkamper mellom Vadsø og Tromsø. Den tredje effekten av dupliseringsstrategien var at den førte til svært kostbar og lite effektiv forvaltning. Den populære ambisjonen om besparelser og effektivisering gjennom digitalisering druknet langt på vei i møte med regional realpolitikk og kravet om å beholde offentlige arbeidsplasser på bestemte steder. 23 april 2021 skrev avisen Nordlys slik på lederplass: «En viktig hensikt med sammenslåing av fylker var at det skulle føre til besparelser; der man før hadde to funksjoner og separate sett av stillinger, skulle man nå klare seg med en – og med halvparten av byråkratene. Nå, et drøyt år etter at sammenslåingene fant sted, viser for eksempel tall fra Statistisk Sentralbyrå at man i det nye storfylket Troms og Finnmark, har økt antall ansatte i fylkeskommunal administrasjon med 25 prosent – og ved Fylkesmannsembetet med 20 prosent etter sammenslåingen. Mens hensikten var nedskalering og effektivisering, har altså nøyaktig det motsatte blitt resultatet. Mye av dette skyldes at de politiske realiteter har tvunget politikerne til å duplisere stort sett alle funksjoner i storfylket. Og det er enormt kostbart». 

Oljen på vannet. Fylkesmannen dveler ved det hun oppfatter som øvrige årsaker til at reformprosessen i Troms og Finnmark etter hvert har kommet inn i smulere farvann. Hun mener at selveste «oljen på vannet» har vært de nye oppgaver som er blitt overført fra staten til det nye storfylket. Her var Fellesnemden tidlig ute og sørget for at alle krefter ble satt inn på å få overført slike oppgaver til det nye storfylket. Enda viktigere var dog at man ble enige om et prinsipp om at disse oppgavene skulle fordeles på flere av byene i storfylket. Selv om noen av de mest radikale utflyttingsforslagene fra ekspertutvalget ble torpedert av Stortinget, så var det likevel mange igjen som faktisk ble overført og «fylkesfisert». Fylkestinget brukte mye tid på å diskutere geografisk fordeling og organisering av de nye oppgavene. Det har ført til at tidligere statlige oppgaver nå utføres regionalt, i Harstad, Hammerfest, Alta, Vadsø og Kirkenes.

Felles front mot Bodø. En viktig begrunnelse for fylkessammenslåing var at antakelsen om at man ville få mer kraft i eventuelle krav overfor sentrale myndigheter. I det nye storfylket Troms og Finnmark samlet man seg imidlertid lettere i et krav om å få overført oppgaver fra Helse Nord og fra samferdselsetatens Region Nord, begge lokalisert i Bodø. Argumentet, som raskt fikk stor oppslutning, var at man fant det meget urimelig at storfylket skulle bli fjernadministrert fra et annet fylke på samferdsels- og helsefeltet, to av de aller viktigste områder for folk flest. Det førte til kraftig mobilisering i Bodø for å fortsatt beholde arbeidsplassene og dermed makten over nabofylket der. Det viste seg å være fånyttes. I januar 2021 ble Region Nord i Bodø splittet opp, og om lag halvparten av avdelingene og funksjonene ble flyttet til en nyopprettet enhet i Vadsø. Litt av det samme skjedde med Helse Nord. To av fagavdelingene, bl.a. den medisinske, ble skilt ut og lagt til Tromsø og nært integrert med Universitetssykehuset.

I en lederkommentar til Fylkesmannens årstale skriver avisa Altaposten: «Det sammenslåtte Troms og Finnmark fremstår nå langsomt som mindre forbitret og mer forent. Det var et tvangsekteskap, som gradvis er blitt til et fornuftsekteskap. Kanskje kan det til og med bli et forholdsvis ok ekteskap».

Avslutning

Snipp, snapp, snute – så kopler vi ut de fiktive fremtidsreisene og tilbake til i nuet. La meg minne om det opplagte, nemlig at selvsagt vet ingen sikkert hvilke av disse tre scenarioene som den faktiske utviklingen de neste 10 årene vil ligne mest eller minst på. Jeg er derimot nokså sikker på at hvert av scenarioene representerer mer eller mindre sannsynlige utviklingsforløp. Det er også meget sannsynlig at den faktiske utviklingen kan forløpe som kombinasjoner av elementer fra de tre som her er skissert. Så har vi det vanskelige spørsmålet om hvilke av disse tre utviklingsforløpene man ønsker seg, og hvilke man bør unngå. Det skal jeg ikke forsøke å besvare, men kanskje kan diskusjoner om slike normative spørsmål et stykke på vei struktureres med utgangspunkt i de tre skisserte scenarioene.  

 

 

Lik Nordnorsk Debatt på Facebook

Annonse
Nordlys overvåker denne debatten kontinuerlig mellom kl. 07 og 24. Kommentarfeltet er nå stengt og åpner igjen kl. 07.00. Velkommen tilbake da!
Annonse