Et reelt arealvern for reindrift og samisk utmarksbruk må i en del tilfeller forutsette at urfolkshensyn gis forrang ovenfor det et lokalt flertall ønsker å prioritere, skriver artikkelforfatterne. Bildet viser samling av reinsdyr på Tønsnes utenfor Tromsø i 2009. Foto: Ole Åsheim

Hvor står samiske interesser i kommunal arealplanlegging?

Til tross for at reindrifta mange steder i har vært utsatt for inngrep og forstyrrelser som klart overskrider toleransegrensene, blir den ofte behandlet som en hvilken som helst nærings- eller rekreasjonsinteresse.

I mange kommuner er det kamp om arealene, og 10 års erfaring med ny plan og bygningslov fra 2008 har gitt oss ny kunnskap om hvordan kommunal arealplanlegging håndterer ulike interesser. Denne kronikken ser på hvordan samiske interesser, og spesielt reindrifta, ivaretas i kommunale arealplanprosesser.

En av nyvinningene i pbl fra 2008 er § 3-1c som pålegger planmyndighet å sikre naturgrunnlaget for samisk kultur, næringsutøvelse og samfunnsliv. Bestemmelsen gjelder hele det tradisjonelle samiske bosetningsområdet, dvs. det meste av Nord-Norge og Trøndelag samt indre deler av Hedmark. Regionale og lokale myndighetene skal følger opp denne bestemmelsen.

Selv om private utbyggingsaktører ofte utarbeider planer i egen regi, er det i utgangspunktet kommuneadministrasjonen som forbereder kommune – og reguleringsplaner. Med unntak for statlige planer er det kommunestyret som vedtar planene. Under planarbeidet har regionale og statlige sektororganer rett til å framsette innsigelse mot en plan. Dette for å ivareta viktige regionale og nasjonale interesser som vedkommende organ er tillagt ansvaret for. Både Fylkesmannen og Sametinget har slik innsigelsesrett på vegne av reindrifta og samiske interesser. Når innsigelse er framsatt, kan ikke planen vedtas, men går til mekling hos Fylkesmannen. Oppnås ikke enighet, avgjøres saken av Kommunal- og moderniseringsdepartementet (KMD). Loven har flere bestemmelser som skal sikre medvirkning. Det er også krav om konsekvensutredning (KU) for planer og tiltak som overskrider visse størrelsesgrenser eller kan ha vesentlige virkninger for miljø og samfunn. For reindrift understreker KU-forskriften at det skal legges vekt på den samlede effekten av tidligere og også andre planlagte inngrep.

Våre forskningsresultater viser et regionalt differensiert mønster.  Hovedskillet synes å gå mellom de samiske majoritetskommune i Indre Finnmark og resten av virkeområdet. I majoritetsområdet virker det som, ikke overraskende, at reindrift og andre samiske arealbruksinteresser ivaretas på lik linje med andre. At samisk språk og kultur er levende og dominerende i dagliglivet, er nok en vesentlig del av forklaringen. For størstedelen av virkeområdet er det derimot ofte slik at reindrift og andre samiske utmarksbrukere kommer seint inn i planprosessene, og at det er nødvendig med innsigelser og omkamper for å få stoppet eller begrenset inngrep som ville vært til urimelig stor skade eller ulempe. Mye av konfliktgrunnlaget er at de færreste utenforstående har innsikt i reindriftas behov for sammenhengende arealer, og ikke vet at naturinngrep og forstyrrelser fra menneskelig aktivitet kan føre til at rein unnviker urokilden med opptil flere kilometer. Fylkesmennene melder at KUer om inngrep i reindriftsarealer ofte er basert på utbyggers premisser, og ikke holder mål reindriftsfaglig.  Vi har også funnet tegn på forbedringer; bl. a. at noen kommuner avsetter hensynsområder for reindrift, begynnende interkommunal planlegging og ikke minst at den første regionale planen for reindrift, i Troms, er under utarbeidelse. Vi har også registrert at planleggere og administrasjon i kommunene lærer seg det grunnleggende om reindrift og samisk kultur; tilstrekkelig til å etablere rutiner og kontaktmønstre som sikrer god inkludering i planprosessene. I flere tilfeller har det vist seg at til tross for eksemplarisk administrativ behandling, så kan politikerne snu opp ned på hele planarbeidet.

Kommuneplanprosessen for Sortland kommune i Nordland er et illustrerende eksempel. De mest attraktive utbyggingsområdene er konsentrert til den smale strandflata og andre fjordnære områder, som også er kritisk nødvendige for reindrifta til visse årstider. Her ligger et konfliktpotensial og store krav til planlegging og gjensidig tilpasning. Det ble utarbeidet en felles KU for kommuneplanen og ny vei (E10). Utredningen påpekte at reindrifta er kritisk avhengig av både sesongbeiter og flytteleier langs Sortlandssundet, og at disse er truet av foreslåtte utbyggingsområder. KU ble lagt til grunn for kommuneplanen, og fylkesmannen vurderte reindrifta som godt integrert i planen og vel hensyntatt.

Ved den endelige behandlingen i kommunestyret snudde imidlertid kommunestyret etter et benkeforslag, der en representant skiftet side fra posisjon til opposisjon, slik at det ble flertall for å fjerne alle hensyn til reindrifta fra planen, spesielt et utbyggingsområde som det etter omfattende dialog var oppnådd enighet om. Dette medførte at innsigelser fra Fylkesmannen og Sametinget ble reaktivert. Den videre behandlingen ble ganske ekstraordinær med to påfølgende klagerunder hos to settefylkesmenn som begge opprettholdt den opprinnelige posisjonen fra Fylkesmannen i Nordland. Ved ny mekling høsten 2018 oppnådde man imidlertid enighet slik at de fleste konfliktene er løst. Det som gjenstår å løse, er den mest kontroversielle saken som gjelder drift av et massetak og hvor reindrifta krever restriksjoner i de mest sårbare periodene. Denne saken er nå gått inn til KMD for avgjørelse.

Uavhengig av hva som blir endelig utfallet, illustrerer plansaken at selv om gode verktøy i pbl er en nødvendig betingelse for å få til gode planprosesser, er det ikke tilstrekkelig for å sikre planvedtak som ivaretar reindrifta og samiske interesser. I mange tilfeller vil innsigelse eller varsel om innsigelse være utløsende for å innlede forhandlinger der man finner akseptable kompromisser eller at tilstrekkelig mange representanter for majoritetssamfunnet aksepterer at samiske interesser vinner fram på bekostning av andre. Slike politiske resultater forutsetter imidlertid at man godtar grunnpremisset i pbl § 3-1 c med dens forankring i Grunnloven § 108 og folkeretten. Dersom kommunestyrets medlemmer ikke aksepterer dette grunnpremisset som gyldig, betyr det at reindrift og annen samisk arealbruk mangler det vernet som lovverket forutsetter.

Et reelt arealvern for reindrift og samisk utmarksbruk må i en del tilfeller forutsette at urfolkshensyn gis forrang ovenfor det et lokalt flertall ønsker å prioritere. Til tross for at reindrifta mange steder i har vært utsatt for inngrep og forstyrrelser som klart overskrider toleransegrensene, blir den ofte behandlet som en hvilken som helst nærings- eller rekreasjonsinteresse. Det kommunale selvstyret står sterkt i Norge, men dersom man skal ha en nasjonal arealpolitikk må overordnede myndigheter ta ansvar når det viser seg nødvendig.

  • Kronikken er basert på deler av arbeid gjort i et forskningsprosjekt som evaluerer plandelen i Plan- og bygningsloven. EVAPLAN 2008, har undersøkt om loven fungerer som tiltenkt og foreslått mulige forbedringer. Resultatene er publisert i boka «Plan- og bygningsloven 2008- en lov for vår tid?», Universitetsforlaget 2018.
  • NORCE er et forskningsinstitutt  som leverer forskning og innovasjon innen energi, helse, klima, miljø, samfunn og teknologi. NORCE har hovedkontor i Bergen og avdelinger i Alta, Tromsø, Bardu, Bodø, Haugesund, Randaberg, Stavanger, Kristiansand, Grimstad og Oslo.

Lik Nordnorsk Debatt på Facebook

Annonse
Her er du velkommen til å debattere saken videre. Men tenk gjennom hvordan du vil framstå og hvilke uttrykk du bruker. En liten huskeregel: Ikke skriv noe som du ikke kunne ha ropt ut på torget med mange tilhørere. Du må bruke fullt navn - falske profiler blir utestengt. Hold deg til saken, vis respekt og stor raushet overfor andre. Trakassering, trusler og hatske meldinger slettes.

Med vennlig hilsen Guttorm Pedersen, debattredigerer

Annonse