Enhver rettsstat pålagt å følge grunnleggende internasjonale rettsnormer, også kalt internasjonal sedvanerett. Konsultasjonsplikten er en del av disse normene, skriver Øyvind Ravna.

Konsultasjonslov, forpliktelser og demokrati

Framfor å tegne et skremselsbilde av redusert lokaldemokrati og selvstyre, bør disse «demokratiets forkjempere» legge seg på minnet høringsuttalelsen til Troms fylkeskommune om at lovfesting av konsultasjonsforpliktelsen bidrar til å styrke det norske demokrati, ikke bygge det ned, samtidig som forslaget er egnet til å ivareta minoritetsvernet i et flertallsbasert folkestyre.

Nylig skrev nestleder av Etnisk og demokratisk likeverd (EDL) Karl-Wilhelm Sirkka at regjeringen Solbergs konsultasjonslovsforslag absolutt trenger å bli opplyst og debattert. Det er det ikke vanskelig å være enig i at mer opplysning om lovforslaget er påkrevd. Lovforslaget, som er et resultat av Samerettsutvalget IIs inngående arbeid tidlig på 2000-tallet, og som ble framlagt i NOU 2007: 13, har som formål at offentlig saksbehandling «skal oppfylle folkerettens krav om samisk deltakelse i beslutningsprosesser i saker som kan påvirke naturgrunnlaget i tradisjonelle samiske områder» (s. 1235).

Norge har som kjent påtatt seg forpliktelser overfor samene som urfolk, både ved å ratifisere ILO-konvensjon nr. 169 om urfolk og stammefolk og gjennom om å slutte seg til FNs erklæring om urfolks rettigheter i 2007. Plikt til å involvere urfolk i beslutningsprosesser er forankret i ILO 169 artikkel 6, 7 og 15, noe Norge ble rettslig forpliktet til å gjøre ved ratifiseringen av konvensjonen i 1990. Slik plikt kan også utledes av FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter artikkel 27. Videre er enhver rettsstat pålagt å følge grunnleggende internasjonale rettsnormer, også kalt internasjonal sedvanerett. Konsultasjonsplikten er en del av disse normene.

ILO 169 artikkel 6 slår fast at «regjeringene skal a) konsultere vedkommende folk, ved hensiktsmessige prosedyrer og spesielt gjennom deres representative institusjoner, når det overveies å innføre lovgivning eller administrative tiltak som kan få direkte betydning for dem; b) etablere virkemidler for at disse folk fritt kan delta, minst i samme utstrekning som andre deler av befolkningen, på alle beslutningsnivåer i folkevalgte, administrative og andre organer med ansvar for politikk og programmer som angår dem». Med folk menes det her folkegruppen, ikke enkeltindivider. Kravet er således ikke oppfylt om enkeltindivider av samisk herkomst kan delta i kommune- og fylkestingsvalg eller på andre måter uttrykke sin mening som enkeltindivid.

Hva innebærer så konsultasjonslovsforslaget som Sirkka og EDL lenge intensivt har motarbeidet? Ser vi på § 4-1 i en foreslått utvidet samelov, som vil være en formålsbestemmelse om konsultasjoner, så innebærer forslaget at lovgivning, forskrifter og andre beslutninger eller tiltak som vil kunne påvirke samiske interesser direkte, vil være gjenstand for konsultasjoner. Dette er altså en lovfesting av en regel som allerede er nedfelt i konsultasjonsavtalen av 2005. Vi kan merke oss at saker om statsbudsjettet som berører samiske interesser ikke vil være omfattet av lovendringen. § 4-1 sier forøvrig at reglene ikke vil gjelde for saker av generell karakter som må antas å ville påvirke hele samfunnet på samme måte. Sametinget skal heller ikke ha adgang til å be om konsultasjoner i saker der tinget har innsigelsesadgang etter plan- og bygningsloven § 5-4, noe som vil gjelde det meste av den kommunale arealplanleggingen.

Plikten til å konsultere vil ifølge lovforslaget § 4-3 gjelde for 1) regjeringen, departementer, direktorater og andre underliggende virksomheter og 2) statsforetak og private rettssubjekter når de utøver myndighet på vegne av staten. Etter § 4-4 skal også fylkeskommuner og kommuner ha konsultasjonsplikt. Den omfatter konsultasjoner med representanter for berørte samiske interesser i saker om lokale forskrifter og andre beslutninger eller tiltak som vil kunne påvirke deres interesser direkte. Det heter videre at konsultasjonene (både etter §§ 4-3 og 4-4) skal gjennomføres i god tro og med formål om å oppnå enighet.

Sirkka og EDL anfører at konsultasjonsplikten for kommuner og fylker, sammen med allerede inngåtte samarbeidsavtaler med Sametinget, vil innebære en nedbygging av lokaldemokratiet og det kommunale selvstyre, bli en bremsekloss for næringsutvikling, føre til byråkrativekst i fylker og kommuner, gi økte offentlige utgifter uten påviselig samfunnsmessig verdiskapning og et Sameting som vokser territorielt, i saksfelt og byråkrati.

De selvbestaltede demokratiforkjemperne tegner et skremselsbilde av et lovforslag regjeringen Solberg etter om lag 10 års arbeid fremmet i 2018. Forslaget, som bl.a. ble fremmet for å ivareta Norges forpliktelser etter ILO 169, strekker seg ikke utover rammene av denne konvensjonen. De som måtte mene at det er uriktig å involvere og konsultere samene når det skal vedtas lover eller administrative tiltak som kan få direkte betydning for dem, bør heller angripe Norges tilslutning til ILO 169 framfor en lov myntet på å ivarta forpliktelsene i konvensjonen. Men det vet EDL at det ikke er grunnlag for; sist gang det ble fremmet forslag i Stortinget om at Norge skulle tre ut av ILO-konvensjon 169 og nedlegging av Sametinget, fikk forslaget kun støtte forslagsstillerne i Frp.

Regjeringens konsultasjonslovsforslag er mindre omfattende enn utkastet til Samerettsutvalget fra 2007. F.eks. er saksbehandlingsreglene i samerettsutvalgets utkast § 10 om at tiltak i områder av særlig viktighet for samisk kultur, herunder reindrift, kyst- og fjordfiske, som hovedregel ikke skal gjennomføres uten enighet, utelatt. Regjeringen har også unntatt FeFo for konsultasjonsplikt. Her må det imidlertid nevnes at Høyesterett, i Nesseby-dommen (avsnitt 160 og 195), har slått fast at slik plikt eksisterer uavhengig av hva lovgiver måtte vedta. Høyesteretts standpunkt her gir samtidig et signal om hva resultatet vil bli ved en domstolsprøving av en konsultasjonslov som ikke oppfyller forpliktelsene i ILO 169 og FNs konvensjon som sivile og politiske rettigheter.

Sirkka og EDL, som har argumentert heftig for nye høringer, kan for øvrig merke seg at mange høringsinstansene allerede har gitt sin generelle støtte til Samerettsutvalgets forslag til en saksbehandlings- og konsultasjonslov (Prop. 116 L (2017–2018) s. 23). Videre var det under høringene flere innvendinger mot saksbehandlingsreglene enn mot konsultasjonsreglene, noe regjeringen tatt til følge og utelatt førstnevnte i sitt lovforslag. Ser vi nærmere på høringsuttalelsene, gir KS Troms og KS Nord-Trøndelag sin generelle støtte til alle delene av samerettsutvalgets forslag. KS Finnmark mener at utredning gir et godt grunnlag for videre arbeid og påpeker at «det er viktig at de foreslåtte konsultasjonsprosesser tilpasses til et nivå som er hensiktsmessig, og effektivt for en kommunal saksbehandling» (Prop. 116 L (2017–2018) s. 37). Finnmark fylkeskommune går derimot imot at forslaget skal omfatte regionalt og lokalt nivå, og påpeker (i likhet med EDL) at det vil innebære økt byråkrati og forlenget saksbehandlingstid.

Troms fylkeskommune støttet konsultasjonslovforslaget og «ser positivt på en lovfesting av spesifikke regler for saksbehandling og konsultasjoner. I motsetning til EDL, mener fylkeskommunen at slik lovfesting «bidrar til å styrke det norske demokrati» (s. 37). Også Utmarkskommunenes sammenslutning (USS), som flere kommuner viser til i sine høringsuttalelser, gir sin generelle tilslutning til lovforslaget og uttaler at «Samerettsutvalget ved sine forslag har oppfylt Norges folkerettslige forpliktelser mht konsultasjon og deltakelse» (s. 37). USS mener imidlertid at visse forslag går lenger enn disse forpliktelsene tilsier.

I Oslo og Bergen ser vi at pressgrupper oppnår stor oppslutning om populistiske krav om å rive bomstasjoner. I Troms og Finnmark forsøker en liten pressgruppe å rive ned det regelverk som møysommelig er bygd opp for å ivareta landets urfolk og i særdeleshet dets rett til å bli konsultert og involvert. Framfor å tegne et skremselsbilde av redusert lokaldemokrati og selvstyre, bør disse «demokratiets forkjempere» legge seg på minnet høringsuttalelsen til Troms fylkeskommune om at lovfesting av konsultasjonsforpliktelsen bidrar til å styrke det norske demokrati, ikke bygge det ned, samtidig som forslaget er egnet til å ivareta minoritetsvernet i et flertallsbasert folkestyre.

Lik Nordnorsk Debatt på Facebook

Annonse
Her er du velkommen til å debattere saken videre. Men tenk gjennom hvordan du vil framstå og hvilke uttrykk du bruker. En liten huskeregel: Ikke skriv noe som du ikke kunne ha ropt ut på torget med mange tilhørere. Du må bruke fullt navn - falske profiler blir utestengt. Hold deg til saken, vis respekt og stor raushet overfor andre. Trakassering, trusler og hatske meldinger slettes.

Med vennlig hilsen Guttorm Pedersen, debattredigerer

Annonse